《中华人民共和国食品安全法实施条例》制定思路及亮点解读

一、施行时间：自2009年7月20日起。
二、制定过程

《中华人民共和国食品安全法》（以下称食品安全法）已于2009年2月28日经十一届全国人大常委会第七次会议审议通过，2009年6月1日起正式施行。为了配合该法的实施，自2009年1月起，国务院法制办会同卫生部等部门起草了《中华人民共和国食品安全法实施条例（草案）》。其间，法制办曾先后四次征求了有关部门和地方的意见；召开了五次协调会；同时专门听取了企业、行业协会的意见；2009年4月24日至5月4日，将草案向社会公开征求意见，共收到近万条意见。7月20日由557号国务院令发布施行。
三、总体思路及其体现

《食品安全法实施条例》(以下简称《条例》)在总体思路上把握了以下几点：
（一）进一步落实企业作为食品安全第一责任人的责任，强化事先预防和生产经营过程控制，以及食品发生安全事故后的可追溯。
为了落实食品生产经营者作为食品安全第一责任人的责任，条例作了以下三方面规定：
一是落实食品生产企业的安全管理责任。生产是食品安全的基础；保障食品安全，必须对食品生产过程实施全过程控制。为此，条例规定，企业应当建立并执行原料验收、生产过程安全管理、设备管理等食品安全管理制度；应当就原料、生产关键环节、检验和运输交付等事项制定并实施控制要求；生产过程中发生不符合控制要求的，要立即查明原因并采取整改措施；并应如实记录食品生产过程的安全管理情况，记录的保存期限不得少于2年。
二是建立食品批发企业的销售记录制度。落实食品生产经营者的责任，要求做到问题食品的可追溯。为此，在食品安全法已详细规定食品生产经营者的进货索证索票义务的基础上，条例补充规定，食品批发企业应当如实记录批发食品的名称、数量、购货者名称及联系方式等，或保留载有上述信息的销售票据；记录、票据的保存期限不得少于2年。
三是规定餐饮服务提供者的安全管理责任。餐饮服务属于食品的消费环节，其安全状况直接影响消费者的身体健康和生命安全。为此，条例规定，餐饮服务提供者应当制定并实施原料采购控制要求，确保所购原料符合食品安全标准；发现待加工食品及原料有腐败变质等情况的，不得加工或使用。条例还要求餐饮服务提供企业应定期清洗和维护食品加工、冷藏等设施设备。
（二）进一步强化各部门在食品安全监管方面的职责，完善监管部门在分工负责与统一协调相结合体制中的相互协调、衔接与配合。
为了促使地方各级政府和政府有关部门切实承担起食品安全监管责任，有效执行食品安全法确立的分工负责与统一协调相结合的食品安全监管体制，条例作了以下规定：
一是强化地方政府完善食品安全监管工作协调配合机制的责任。地方人民政府应当对本行政区域的食品安全监管工作负总责。条例规定，县级以上地方人民政府应当建立健全食品安全监管部门的协调配合机制，整合、完善食品安全信息网络，实现食品安全信息共享和食品检验等技术资源的共享。条例还特别明确了县级、市级人民政府统一组织、协调食品安全监管工作的职责，规定县级人民政府应当统一组织、协调本级卫生、农业、质检、工商、食品药品监管部门，依法对本行政区域内的食品生产经营者进行监督管理；对发生食品安全事故风险较高的食品生产经营者，应当重点加强监督管理。在卫生部公布食品安全风险警示信息，或者接到所在地省级卫生部门依照条例第十条规定通报的食品安全风险监测信息后，市级和县级人民政府应当立即组织本级卫生、农业、质检、工商、食品药品监管部门采取有针对性的措施，防止发生食品安全事故。
二是明确制定食品安全风险监测计划、标准规划等工作的负责部门。条例进一步细化了食品安全法的有关职责规定，明确国家食品安全风险监测计划由卫生部会同质检总局、工商总局等部门制定，食品安全国家标准规划由卫生部会同农业部、质检总局等部门制定，食品安全国家标准审评委员会由卫生部负责组织，食品安全标准实施情况的跟踪评价工作由省级以上卫生部门会同同级农业、质检等部门负责。
三是强化各部门在食品安全监管工作中的协调与配合。在实行食品安全分段监管的情况下，为保证监管工作的整体性和有效性，有必要进一步强化各监管部门间的协调与配合，以实现各监管环节间的无缝衔接。为此，条例规定，卫生部应当向质检总局等部门通报食品安全风险监测数据和分析结果；省级以上卫生、农业部门应当相互通报食品安全风险监测和食用农产品质量安全风险监测的相关信息，卫生部和农业部应当相互通报食品安全风险评估结果和食用农产品质量安全风险评估结果等相关信息；参与事故调查的部门应当在卫生部门的统一组织协调下分工协作、相互配合，提高事故调查处理的工作效率；食品安全日常监管信息涉及两个以上监管部门职责的，由相关部门联合公布。
（三）将食品安全法一些较为原则的规定具体化，增强制度的可操作性；但对食品安全法已经作出具体规定的内容，一般不再重复规定。
为了确保食品安全法得到全面、有效、准确执行，条例对食品安全法中较为原则的制度作了具体规定。主要有以下几方面内容：
一是规定了应当启动食品安全风险评估工作的情形。在食品安全法已经明确规定食品安全风险评估制度的基础上，条例明确下列情形应当启动食品安全风险评估工作：（1）为制定或修订食品安全国家标准提供科学依据需要进行风险评估的；（2）为确定监管的重点领域、重点品种需要进行风险评估的；（3）发现新的可能危害食品安全的因素的；（4）需要判断某一因素是否构成食品安全隐患的等。
二是细化了食品复检制度。为方便企业和消费者查阅复检机构名录，同时避免因多次复检加重企业或财政负担，维护复检申请人的合法权益，条例规定，复检机构名录由国务院认证认可监督管理部门、卫生部、农业部等部门共同公布，复检机构出具的复检结论为最终检验结论；复检机构由复检申请人自行选择，但不得与初检机构为同一机构。
三是明确了食品安全日常监管信息的内容。食品安全法第八十二条规定了食品安全日常监管信息的公布部门。条例进一步明确食品安全日常监管信息包括：（1）依照食品安全法实施行政许可的情况；（2）责令停止生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品的名录；（3）查处食品生产经营违法行为的情况；（4）专项检查整治工作情况等。四是进一步明确了“病毒性肝炎”的范围。食品安全法第三十四条第一款规定：“患有痢疾、伤寒、病毒性肝炎等消化道传染病的人员，以及患有活动性肺结核、化脓性或者渗出性皮肤病等有碍食品安全的疾病的人员，不得从事接触直接入口食品的工作。”条例进一步明确了“病毒性肝炎”的范围，规定从事接触直接入口食品工作的人员患有痢疾、伤寒、甲型病毒性肝炎、戊型病毒性肝炎等消化道传染病，以及患有活动性肺结核、化脓性或者渗出性皮肤病等有碍食品安全的疾病的，食品生产经营者应当将其调整到其他不影响食品安全的工作岗位。
四、十大亮点
（一）亮点一：生产经营者是食品安全第一责任人
《条例》第二十六条规定，食品生产企业应当建立并执行原料验收、生产过程安全管理、设备管理等食品安全管理制度；第二十七条规定：应当就原料、生产关键环节、检验和运输交付等事项制定并实施控制要求；生产过程中发生不符合控制要求的，要立即查明原因并采取整改措施。
《条例》第二十九条规定，食品批发企业应当如实记录批发食品的名称、数量、购货者名称及联系方式等，或保留载有上述信息的销售票据（不少于2年）。
《条例》第三十一条规定，餐饮服务提供者应当制定并实施原料采购控制要求，确保所购原料符合食品安全标准；发现待加工食品及原料有腐败变质等情况的，不得加工或使用。条例第三十二条还要求餐饮服务提供企业应定期清洗和维护食品加工、冷藏等设施设备。
（二）亮点二：出现重大事故要向行政监管部门和责任人追责
《条例》第六十一条规定，县级以上地方人民政府不履行食品安全监督管理法定职责，本行政区域出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。 
第六十一条还规定，县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门或者其他有关行政部门不履行食品安全监督管理法定职责、日常监督检查不到位或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除的处分；其主要负责人应当引咎辞职。
（三）亮点三：医疗机构要报告相关疾病信息
《条例》第八条规定，“医疗机构发现其接收的病人属于食源性疾病病人、食物中毒病人，或者疑似食源性疾病病人、疑似食物中毒病人的，应当及时向所在地县级人民政府卫生行政部门报告有关疾病信息。”
这条规定是源头治理原则的重要体现，医院、诊所等各级医疗机构，接受、治疗患者，处于食品安全的一线地带，处在处理食品安全事故信息最专业、敏感、核心的位置上。食品安全事故要从源头抓起，所以《条例》要求医疗机构要及时向卫生行政部门报告有关疾病信息。
这条规定要求医疗机构不仅仅是治病，还有获得信息、报告信息、反馈信息和传播信息的责任，加大了医疗机构对广大消费者的社会责任，提高了医疗机构在食品安全监管中的积极作用，确保了食品安全事故处理的快捷高效，进而避免更多的食品安全事故的发生。
（四）亮点四：食品生产经营记录和票据要保存两年
《条例》第二十四条规定，“食品生产经营企业应当依照《食品安全法》的规定建立进货查验记录制度、食品出厂检验记录制度，如实记录法律规定记录的事项，或者保留载有相关信息的进货或者销售票据。记录、票据的保存期限不得少于2年。”
《条例》规定食品生产经营保存企业记录、票据的具体期限为两年，在实践中更具有操作性。《食品安全法》中没有规定记录、票据保存的具体时间，作为国务院行政法规的《条例》对此进行了确定。对于两年这一具体的保存期限，是长短适宜的，时间太长，加大了保管成本，时间太短，影响到食品问题的追溯。规定记录、票据的两年保存期，对建立食品安全的身份、信息系统具有重要意义。”
（五）亮点五：明确被召回食品处理办法，召回不安全食品要销毁
《条例》第三十三条规定，“对依照《食品安全法》第五十三条规定被召回的食品，食品生产者应当进行无害化处理或者予以销毁，防止其再次流入市场。对因标签、标识或者说明书不符合食品安全标准而被召回的食品，食品生产者在采取补救措施且能保证食品安全的情况下可以继续销售;销售时应当向消费者明示补救措施。”
当前我们面临着如何处理好公平与效率，公众健康与经济效益之间关系的问题。在科学发展观的指导下，《条例》选择了以人为本、安全第一的立法理念，要求对依照《食品安全法》第五十三条规定被召回的食品，食品生产者应当进行无害化处理或者予以销毁，防止其再次流入市场，坑害消费者，体现了注重公平公正，注重广大消费者生命健康的立法态度。在商家不能完全自律的情况下，通过《条例》这一行政法规的强制，要求食品生产者进行无害化处理或者予以销毁，具有非常重要的现实意义，是对问题食品处理措施上的一大进步。
对于因标签、标识或者说明书不符合食品安全标准而被召回的食品，食品生产者在采取补救措施且能保证食品安全的情况下可以继续销售;但是应作出相应补救措施，并向消费者明示，这也体现了立法者科学、审慎，尊重消费者的立法态度。
（六）亮点六：建立食品安全信用档案
《条例》第三十三条规定，县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当将食品生产者召回不符合食品安全标准的食品的情况，以及食品经营者停止经营不符合食品安全标准的食品的情况，记入食品生产经营者食品安全信用档案。
（七）亮点七：强化食品安全底线
《条例》第三十八条规定，“国家出入境检验检疫部门在进口食品中发现食品安全国家标准未规定且可能危害人体健康的物质，应当按照食品安全法第十二条的规定向国务院卫生行政部门通报。”《食品安全法》第二十二条已经规定了“国务院卫生行政部门应当对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准。”在已经有了食品安全国家标准这一强制性标准的情况下，《条例》为什么还要规定对“食品安全国家标准未规定且可能危害人体健康的物质”进行通报?
这是因为食品安全国家标准只是食品安全的一条重要红线，但是不是唯一的红线和底线，食品安全的底线是不能危害消费者身体健康。食品安全国家标准围绕保护民众健康展开，非常重要，但食品安全国家标准的制定可能存在滞后性，对于某些可能危害人体健康的物质，在食品安全国家标准中可能尚未作出限制规定。国家出入境检验检疫部门对进口食品的检验是获取食品安全信息的一个重要手段，所以《条例》第三十八条以危害身体健康作为“兜底”条款，可能的漏洞就得到了补救。在“食品安全国家标准未规定且可能危害人体健康”的情况下，建立信息通报制度，体现了以人为本的立法原则，国家标准本身不是目的，归根结底是为了保护消费者身体健康。
（八）亮点八：食品安全事故两小时内报告
《条例》第四十三条规定，“发生食品安全事故的单位对导致或者可能导致食品安全事故的食品及原料、工具、设备等，应当立即采取封存等控制措施，并自事故发生之时起2小时内向所在地县级人民政府卫生行政部门报告。”
《条例》对食品安全事故发生后向卫生行政部门报告的时限做出了“2小时”这一更加具体的时间期限规定，具有积极意义。实践当中，一些法律原则性较强，没有详细、具体的时间规定，就有可能产生“草色遥看近却无”的情况，看起来很严厉，但操作起来很软，所以此次《条例》明确了“立即”、“2小时”等时间要求。
《条例》中的其他相关条文也有诸如“2年”、“2小时”等时间期限规定，应该认识到，这几个时间的概念，不只是倡导性的，更是具有可操作性和可追溯性的，如果不遵照，就属于违法行为了。《条例》中的这些具体时间期限规定，也对建设服务型政府，推广勤勉行政，高效行政的理念具有一定的推动作用。
（九）亮点九：进口食品添加剂须有中文标签
《条例》第四十条规定，进口的食品添加剂应当有中文标签、中文说明书。标签、说明书应当符合食品安全法和我国其他有关法律、行政法规的规定以及食品安全国家标准的要求，载明食品添加剂的原产地和境内代理商的名称、地址、联系方式。
（十）亮点十：禁止甲型肝炎等患者从业影响安全
《条例》第二十三条规定，从事接触直接入口食品工作的人员患有痢疾、伤寒、甲型病毒性肝炎、戊型病毒性肝炎等消化道传染病以及有活动性肺结核、化脓性或者渗出性皮肤病等有碍食品安全的疾病的，食品生产经营者应当将其调整到其他不影响食品安全的工作岗位。
同时，建立并执行食品从业人员健康检查制度和健康档案制度。此外，《条例》第四十七条还指出，将重点抽样调查供婴幼儿、老年人、病人等特定人群的主辅食品。
另外，《条例》第四十五条规定，任何单位或者个人不得阻挠、干涉食品安全事故的调查处理。有关单位和个人应当配合食品安全事故调查处理工作，按照要求提供相关资料和样品，不得拒绝。

本文摘编自以下参考资料：1、湖北省卫生监督局专家解读《食品安全法实施条例》亮点

             2、进一步落实企业责任，强化监管，保证食品安全法严格实施——国务院法制办负责人就《中华人民共和国食品安全法实施条例》答记者问
             3、《食品安全法实施条例》五大亮点

             4、律师解读《食品安全法实施条例》“五大亮点”